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政府审计在国家经济安全中的建设性作用研究

更新时间:2015/11/3 10:42:24 信息来源:海南省审计厅 浏览:32953 关闭窗口 打印此页
    政府审计作为国家治理的基本工具,是完善国家政治体制、强化国家经济管理的重要组成部分,在保障国家经济安全运行方面责无旁贷。对此,刘家义审计长(2008)在全国审计工作会议上运用政府审计是保障国家经济社会健康运行的“免疫系统”的观点,对现代政府审计维护国家经济安全功能进行了形象比喻。政府审计机关在政府内部具有内生的“免疫”作用,它可以通过审计所特有的独立、客观、公正,从更高的层面、更广的范围,密切关注财政、金融、民生、国有资产、能源和资源环境等方面存在的薄弱环节和潜在风险,密切关注经济问题可能引发社会不稳定因素甚至演变为政治问题,及时提出对策性建议,防范苗头性问题演变成趋势性问题、局部性问题演变为全局性问题,及早感受风险,提前发出警报。针对已经出现的违法违规、经济犯罪、损坏资源、污染环境、危及人民群众利益、危害国家安全、破坏民主法治等问题依法提请相关部门进行惩戒,并提出完善制度和规范管理的建议,切实维护国家经济安全。
    关于政府审计维护国家经济安全的路径选择,国内学者持不同观点。蔡春、李江涛、刘更新(2009)认为,政府审计维护国家经济安全,可以通过完善政府审计目标、深化政府审计对象,改进政府审计方法与手段,推进政府审计模式的创新以及构建经济安全审计预警系统等途径来进行。
    唐建新、古继洪、付爱春(2008)认为,政府审计在维护国家经济安全方面的作用路径是针对国家经济安全政策制定和执行开展审计和审计调查,向被审计单位出具审计意见或下达审计决定,监督和评估国家经济安全政策的贯彻实施。此外,作为国家经济安全预警机制的重要一环,政府审计还应向政策制定部门反馈信息、提供意见和建议,促进政策的调整与完善。
    张庆龙、谢志华(2009)认为,政府审计维护国家经济安全,应从维护本国经济利益出发,在国家经济安全的战略层面上发挥外部防御作用;从参与维护经济安全的具体实践出发,在微观的行为与制度层面上发挥清除和修补作用。
    政府审计维护国家经济安全的实现路径众多,但存在理论研究较为宏观、基层审计机关操作难度大的局限性。本文将以维护区域经济安全为切入点,结合本地区实际情况,就如何通过立足于安全的相关领域的专项审计来发挥政府审计在国家经济安全中的建设性作用进行初步探讨。
    一、政府审计与国家经济安全的内涵
    (一)政府审计的内涵
    政府审计是指国家审计机关对中央和地方政府各部门及其他公共机构财务报告的真实性、公允性,运用公共资源的经济性、效益性、效果性,以及提供公共服务的质量进行审计。
    (二)国家经济安全的内涵
    国家经济安全是指一个国家经济在整体上基础稳固、健康运行、稳健增长和持续发展,在国际经济生活中具有一定的自主性、自卫性和竞争力,不致因为某些问题的演化而使整个经济受到过大打击或损失过多国民经济利益,能够避免或化解可能发生的局部性经济危机。
    在政府审计领域内,对国家经济安全不能泛泛而论,目前应侧重于财政安全、金融安全、国有资产安全、治理经济腐败、经济信息安全等内容。
    二、政府审计与国家经济安全的联系
    (一)政府监管视角
    政府要有效地行使监管国家经济安全的职能,最重要的是调动政府的各个职能部门,建立民主、科学的国家经济安全决策机制、信息获取和传递机制、公民对政府维护国家经济安全行为的监督机制、政府职能部门履行经济安全监管职能的责权对称机制,这样才能真正保证经济安全监管职能作用的发挥和决策效率的提高,防范其中可能发生的道德风险和信息不对称。政府审计是政府经济监督职能的载体,政府职能变化到一定程度,必然要引起政府审计的变革。
    (二)审计本质视角
    在我国经济转轨、政府转型的大背景下,人们对于政府审计本质的认识也在逐步深化,逐步从单纯的监督向监督与服务并重转变,从被动向主动转变,从具体的经济活动向关注民生、关注经济社会系统的运行安全转变。
    (三)制度均衡视角
    国家经济安全是个制度问题,制度均衡具有不确定性,制度非均衡是客观存在的一种常态,这就决定了国家经济不安全也是长期存在的。在社会分工中,政府审计作为国家的“免疫系统”,需要及早地感知风险,准确地发现问题,调动国家资源和能力去解决问题,将政府审计与国家经济安全问题相联系,才能保证国家经济社会健康、安全的运行。如果这个“免疫系统”自身出现了非均衡状态,就可能引发整个经济系统平衡被破坏,经济秩序混乱,爆发客观可能存在的危机。
    三、政府审计在维护国家经济安全方面的建设性作用
    国家审计署刘家义审计长指出,现代政府审计作为国家的免疫系统,有责任更早地感知风险、有责任更准确地发现问题、有责任提出调动国家资源和能力去解决问题、抵御“病害”的建议,有责任在永不停留地抵御一时、一事、单个“病害”的同时,促进其健全机能、改进机制、筑牢防线。正是由于政府审计的这一本质要求,决定了政府审计要在维护国家安全,尤其是维护国家经济安全中要发挥整体性、前瞻性、规范性、促进性和创造性作用。
    (一)整体性作用
    政府审计要发挥“免疫系统”功能,维护国家经济安全,做好公共资金的守护者、看门人,必须全方位地筑牢防线,发挥整体性的作用。
    作为政府综合经济监督部门,政府审计要发挥好整体性作用,必须通过综合分析研究,对掌握的大量审计信息和调查情况,进行全面收集、汇总、整理、加工、提炼,站在维护国家经济安全的高度,向党和政府领导机关提供不同类型和层次的高质量审计综合报告、调查综合报告、经济分析报告、专题报告及审计信息等,对宏观经济政策效应监控,提出加强和改进国家经济安全的建设性宏观意见与建议,为维护国家经济安全提供准确可靠的情报信息。在崇左市财政“同级审”和“上审下”项目中,我们力求从宏观决策方面深入揭示存在的突出问题,促进财政规范预算管理和财政财务收支。2012年继续深化市、县两级财政对教育、农业、科技投入的审计,加强对涉及民生、强农惠农、节能减排以及重点市政建设项目、城市工业园区基础设施等重点建设项目财政资金投入审计,确保了财政对教育、农业、科技三项法定投入与财政经常性收入实现同步增长,确保国家强农惠农、节能减排等宏观政策落实到位,保证了政府重点建设项目和中心工作圆满实现,发挥了政府审计的整体性作用。
    (二)前瞻性作用
    政府审计能够跨越部门、行业和区域的利益羁绊,客观地反映国民经济运行中出现的各种异动,及时发现各种倾向性、苗头性问题,具有一定的前瞻性。这一特点是其他任何部门、机构无法替代的
前瞻性作用理念要求政府审计充分发挥“体检诊断”功能,及时发现和揭示发展中存在的风险隐患,防止苗头性问题转化为趋势性问题。审计机关要做到为党委、政府及相关部门分忧,要有较强的前瞻性,不仅要 “未雨绸缪”, 在审计工作中,及时给有关决策层面提供隐蔽性的预警信息,还要 “防微杜渐”,及时发现影响国家经济安全的苗头问题、倾向性问题,及时发出预警并提出建设性的意见和建议。
    (三)规范性作用
    政府审计能够监督与规范市场主体的经济行为,使之在法律、道德和公众利益的轨道上规则运行,不至于游离既定目标,损伤国家经济安全肌体的健康,降低社会整体的福利水平。
    一是通过审计监督,规范预算管理,维护公共资金安全。政府审计是好经济运行的守护者,发挥经济安全的“卫士”作用。2012年崇左市共审计和审计调查134个单位,查出各类违规问题金额614419万元,其中:违规金额37401万元,管理不规范金额577018万元;对应上交财政27764万元、应减少财政拨款或补贴12982万元、应归还原渠道资金7476万元、应缴纳其他资金6196、应调账处理金额119462万元、其他处理金额282231万元等审计依法进行了处理;审计后共促进增收节支431879万元;提出审计整改建议和意见324条。政府审计在规范预算管理、维护公共资金安全方面做出了重要作用。
    二是通过审计监督,规范权力运行,建设廉洁高效政府。政府审计是权力监督的“紧箍咒”,促进廉洁政府建设。2003年至2011来,崇左市两级审计机关共接受上级审计机关、同级组织部门和人大等委托,对332名党政领导干部和国有企业领导人员进行了审计。其中:市审计局审计108人;县(市、区)审计局审计224人。审计查出私设“小金库”、违规收费、财政预算收入应缴未缴国库、扩大开支范围发放各项补贴、挪用专项资金等问题。据统计,仅2008-2011年,全市通报审计结果133篇,向党委、政府提交各种经济责任审计报告和信息197篇、党政领导批示8件、审计建议被党委、政府及相关部门采纳数量417条 。组织部门参考审计结果提拔使用领导干部23人,撤职、降级及其他处分人数1人。通过经济责任审计,查处、纠正了一批违纪、违规问题,规范了管理,严肃了财经纪律,为干部管理部门正确考核、评价和使用干部提供了重要依据。
    (四)促进性作用
    政府审计不仅仅是给出审计报告、出具审计意见,更重要的一方面是事后的促进性作用。促进性作用体现在能够迅速揭露和查出问题的基础上,认真分析问题产生的原因及其可能产生的后果,从源头上和根本上寻找解决问题的意见和建议,促进问题的解决。
    一是检查国家政策落实,促进实现宏观调控。政府审计有助于推动宏观调控政策和各项工作部署的落实,有助于突出对地方政府执行国家财政经济政策情况的审计,有助于盯住、管好、用好宝贵的财政资金。从公共财政职能分析,地方财政在履行公共财政资源配置、调节收入分配和稳定经济这三大职能中往往受地方经济利益的驱动,在财政预算收支中经常会出现舍大局、顾局部和损国家、利地方的经济活动。从审计实践中发现的地方财政行为不规范和违纪问题往往与本级政府的财政意志、政府行为、地方利益有关,其做法通常表现为地方政府或财政部门通过制定一些不符合国家有关法规、政策的地方经济政策来达到目的。政府审计不仅着眼于查处财政预算收支中的违规乱纪问题,还着眼于地方政府、财税部门执行国家既定的大政方针、财政经济政策的情况,重点监督地方政府及财税部门认真贯彻执行国家的财政方针、政策情况,正确处理地方利益与国家利益的关系、局部利益与全局利益的关系,保证国家统一政令的畅通。
    二是保障社会公平正义,促进建设和谐社会。2005年至2011年,全市累计向城乡困难群众发放最低生活保障799.78万人(次),医疗救助惠及56.70万人(次)。截至2011年底,解决了全市0.21万关闭破产国有企业退休人员职工医疗保险问题,将与用人单位有劳动关系但未参保、与用人单位解除劳动关系后现从事城镇个体经营的各类人员、解聘后代课教师等特殊人群纳入养老保险范畴;2005年至2011年累计向20.68万人(次)发放失业保险金。低收入和特殊困难群体的生活条件因此得到改善,社会更加和谐。
    (五)创造性作用
    实现审计工作自身的科学发展,充分发挥审计“免疫系统”功能作用,加快推动审计工作服务地方经济发展职能的不断提升,是客观形势对审计工作提出的新要求。政府审计要立足新起点、新思维、新内容、新方式、新突破,进一步拓展财政审计的广度和深度,有效整合各种审计资源,创新审计方式,发挥创造性作用。
    按照构建财政审计大格局的要求,崇左市审计机关在审计项目实施上,大胆突破,勇于创新,发挥了政府审计的创造性作用,实行统一审计目标,统一计划方案,统一组织实施,统一审计报告,统一定性处理,以最大限度地发挥预算执行审计的整体效果。整合审计类型,财政预算执行审计与部门预算执行审计相结合,财政审计与经济责任审计相结合,财政财务收支审计与财政绩效审计相结合,专项资金审计、专项审计调查与财政审计相结合,手工审计与计算机审计相结合,多管齐下,形成合力,达到资源共享、重要项目重点突破的效果。
    四、政府审计维护国家经济安全的现状
    (一)审计的范围没有全面覆盖
    1. 财政审计的内容没有全面覆盖
    一是审计内容未能全部覆盖全部政府性资金。目前,崇左市财政审计主要是关注财政部门具体组织本级预算执行情况,市县两级审计机关在年度审计项目计划中安排对部门预算执行审计的份量很少,覆盖率都达不到1%;专项资金审计也主要是与上级审计机关统一部署相对应,本级审计机关安排的审计项目很少;在政府性投资审计方面,只涵盖了一般预算、部分政府基金预算等;2011年上半年,国家审计署统一部署开展全国性的地方政府性债务审计,崇左市审计局才首次开展对所辖七个县(市、区)政府性债务进行审计,之前未曾涉及。总之是对全部政府性资金实施审计力度不够。
    二是审计主要还是着眼于对财政财务收支的真实性、合法性进行监督,对财政资金的效益性审计份量不够,效益审计的角度仍停留在反映资金闲置、挤占挪用等表面问题上,在重点揭示和查处决策失误、损失浪费等问题方面缺乏力度;对使用过程中是否贯彻节约、合理、有效原则,未能进行全面综合分析和评价;对财政公共投资项目的可行性以及从体制、机制、制度层面分析影响财政资金使用效益原因并提出改进和完善的建议,促进财政资金使用效益的发挥方面仍有差距。
    三是对预算编制、预算调整等环节很少审计。近年来在对崇左市本级财政预算执行审计、县级财政决算审计中发现,市、县两级财政都存在预算编制不够细化、预算追加比较多、预算调整程序不够规范、对财政超收收入的安排和使用不够规范等问题,但市县两级审计机关对这些方面的审计比较粗糙,审计报告中反映这些方面存在的问题很少。
    2.经济责任审计的内容没有全面覆盖
    崇左市经济责任审计评价工作尚处于探索阶段,缺少现成的经验,当前具体评价标准和指标体系缺乏,限制了审计评价的准确性,很难对经济责任实施全面的评价。
    (二)审计成果利用程度不高
    审计效果不明显,审计成果利用程度不高。在对问题的把握上按部就班,往往偏重于对单个审计对象或项目的微观经济数据和信息的审查和采集,单纯地就项目说项目,就问题论问题,不能很好地从规律上和机制、体制上寻找原因及解决问题的方法措施。由于对审计成果没有进行充分的提炼、整合及分析研判,导致很多有价值的审计成果资料及信息像珍珠般散落埋没在分散的审计档案之中,得不到有机的串连组合,发挥不了应有的充分价值。
    (三)审计大多是事后监督,亡羊补牢
    在对政府重点审计项目即民生工程和经济责任进行审计时,没有将事前预防、事中控制和事后监督有机结合起来,对民生资金在运行过程中已经出现的问题,只能是“秋后算账”。经济责任离任审计结果运用难以得到有效的发挥,新官难理旧账的现象还比较普遍。这两种审计实际上都是事后的审计监督方式。
    (四)审计的层次不高
    目前崇左市县两级审计机关大部分审计人员熟悉财会审计知识,较少了解和掌握宏观经济、法律、工程设计施工,计算机审计、涉外经济等方面的知识,专业知识结构比较单一,层次不高,在审计中只关注财政资金的收支、管理、使用等情况,对于产生问题的体制、机制、政策等深层次原因分析还不够,没有从如何深化财政体制改革、健全财政法制、提高政府绩效水平,建立廉洁政府、绩效政府、效能政府的高度分析问题,提出建议,未能体现政府审计的整体性、建设性作用。
    (五)审计的技术手段未实现突破
    近些年,崇左市审计在审计方法、手段上仍存在“吃老本”、“走老路”的现象,审计人员大多仍习惯用查账等传统技术方法来开展工作,运用计算机审计方面有待加强。随着财政体制改革的不断推进,部门预算、国库集中支付、政府采购等制度的建立与完善,部门审计机关和审计人员对国家政策变革的新情况还缺乏深入细致的了解和研究,审计重点还不够明确,审计方式和方法也没有及时调整到位,难以适应审计“转型”的要求。
    五、政府审计维护国家经济安全的路径
    2008年审计署制订的《审计署2008至2012年审计工作发展规划》明确了政府审计监督的范围主要是财政审计、金融审计、企业审计、经济责任审计、资源环境审计、涉外审计的同时,明确将“关注国家财政安全、金融安全、国有资产安全、民生安全、资源与生态环境安全、信息安全,揭示存在的风险,提出防范和化解风险的对策性建议,切实维护国家安全”作为政府审计的任务。政府审计是国家经济安全保障监督体系的重要组成部分,应充分发挥社会运行“免疫系统”的功能作用,关注国家经济安全的构成要素,加大国家经济安全的审计力度,促进国家经济运行的安全稳定发展。
    (一)关注国家财政安全,重点实施财政审计
    为适应维护国家经济安全的需要,审计工作要扩大审计覆盖面、找准着力点,对财政资金进行全方位、全过程、多层次、宽领域的全面监督,达到“维护财政安全、防范财政风险、促进财政改革、规范财政管理、揭露突出问题、提出改进建议”的财政审计目标。
    1.优化预算执行审计
    一是审计范围内容要不断有所拓展。过去我市财政预算执行审计主要是关注预算内资金,着眼于对财政财务收支的真实性、合法性进行监督,对效益审计、政府性负债审计关注不够。按照财政审计大格局的思路,一要从关注一般预算资金向全方位关注财政性资金转变。今后要逐步转向关注预算内资金和预算外资金、政府性基金、政府性债务。二要关注预算编制环节、预算内容的完整性。近年来崇左市本级和所辖七个县(市、区)的财政收入逐年快速增长,每年的“超收”都会成为政府部门手中的一笔机动财力,有的地方安排和使用不够规范,造成这部分资金失去人大监督,审计机关要依法对财政预算超收收入的安排和使用是否规范进行检查。三要关注预算收支的平衡性。《预算法》规定地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制,不列赤字。但有的地方政府为了解决推进城市化、统筹城乡社会发展、满足社会公共需求中的资金缺口,又不直接违反法律规定,建立了各种形式的投融资公司举债。为此,审计机关要在关注预算内资金平衡的基础上,以全部政府性资金为主线开展审计,真正把政府性资金、政府性负债纳入审计视野,将法律规定落到实处。
    财政审计应在坚持真实性与合法性的基础上,加大对财政资金使用效益的审计力度,重点审计和分析财政专项资金的效益、政府性资金投资建设项目的效益,预算执行单位的财政资金使用效益。建议政府按照精简、效能的原则,撤销不必要的临时机构,构建精简高效政府。
    二是注重审计结果转化,凸现审计效应。财政预算执行审计不仅查处违法违规问题,而且更加注重宏观决策和内部控制制度建立和执行情况的审计,查找财政体制和决策机制等方面存在的问题,从制度层面提出对策或建议,构建财政审计大格局,就是要从侧重解决微观层面的问题向注重研究宏观层面的问题转变。但从多年来崇左市预算执行审计情况看,一些问题屡查屡犯。要解决这个问题,迫切需要建立三方面的制度:一要建立跟踪制度,即对被审计单位查出问题的纠正和整改情况进行跟踪督查,并加大这方面的工作力度;二要建立公告制度,即将审计工作报告向社会公布,同时向社会公告各项审计结果。从而促进被审计单位对问题的整改;三要建立问责制度,即实行对审计所查出问题的问责,并视情况追究责任人的责任,以起到惩戒威慑作用,从制度上保证审计发挥作用。
    2.实施地方政府债务审计
    我国虽然尚未发生地方政府性债务危机,但局部地区已经存在发生债务危机的隐患,为避免这种隐患转变为现实的风险,应当尽快采取强有力的控制措施,建立预警机制。
    一要统一管理机构,明确合法举债权。建议在国务院下设全国性的地方政府债务管理机构,负责研究制定相关法规和宏观管理政策。进一步明确地方财政部门作为债务管理的主管部门,财政部门内部应进行机构和人员的整合,成立统一的债务管理机构。在各地实践探索的基础上,待条件成熟后,中央政府应从法律上明确授予地方政府合法举债权,同时制定全面的地方政府债务管理法规,统一指导和规范各地的债务管理。
    二要规范地方政府举借债务的权限和用途。细化举债审批程序,规范地方政府债务审批权限,对确实需要举债的,举债符合国家规定,符合地区经济发展规划,举债单位要具备偿债能力,举债要纳入举债计划,否则一律不审批。
    三要清理和化解地方历史债务。对于地方政府清偿投入公益性项目所形成的债务,如为应对金融危机发行地方政府债券所形成的债务由中央负担或由中央给予适当补助。
    (二)关注金融安全,重点实施金融审计
    金融是现代经济的核心,是国民经济运行的“血液”。金融安全是国家经济安全的关键内容,如同一个人维护心脏和循环系统的健康一样,具有极其重要的地位。金融审计要重点关注一些宏观性、行业性或系统性金融风险,强化监管部门的监管责任,督促金融行业尽快建立金融风险预警指标体系,加强对市场风险和系统性金融风险的监测和分析,把金融风险和金融危机控制到临界点之下,提高整个金融系统应对突发性金融风险的处置能力。
    1.审计体外监督,维护金融系统合规运作
    在维护金融安全方面,政府审计机关要以独特的专业视角和综合分析的辨别力实施审计监督与控制,以“旁观者清”的角色,跟踪监督金融系统的运行过程和结果,通过发现漏洞、查摆矛盾,揭露、纠处金融领域重大违规违法问题,监察和督促有关经济责任者忠实地履行经济责任情况,以实现加强内部控制与内部管理,提升监管者水平,提高系统运行质量,促进金融系统安全稳健地运行之目标。
    2.审计综合评价,诊断金融系统运行状况
    政府审计在进行评估分析时,不仅要客观指出金融系统运行中存在的现实矛盾和潜在风险,评估其风险危害程度,而且要根据国家经济安全的宏观目标,提出防范风险、规范操作、完善管理等对策和建议,能够以最直接的方式报告给党和政府有关部门,迅速转化为国家宏观经济调控的“生产力”、“执行力”和“战斗力”,产生最明显的经济效益、挂历效益和社会效益。
    3.审计信息保障,消除信息不对称危害
在审计过程中,审计人员要接触到大量的经济信息,并对其进行检查检查验证,以使做出审计判断所需要的信息更具准确性、可靠性、综合性与全面性。通过数据分类和信息分析,不仅能够保证审计所用信息的可靠性和可用性,而且能够及时发现和纠正金融活动中偏离目标的现象,及时修正风险因素,发现潜在的金融安全问题。
    (三)关注国有资产安全,重点实施政府投资审计
    政府审计要重点审查国有资产的安全完整和各种重大经营决策的科学性、合规性、民主性和效益性,从机制、制度和管理层面挖掘深层次问题,防止决策失误等造成国有资产的严重损失,促进经济增长方式的转变和国有资产的保值增值。
    结合崇左市实际情况,要加大对建市十周年献礼工程等政府重大投资项目审计力度,及时跟进、全程跟踪,在工作中突出三个重点,同时进一步做好对工程建设领域突出问题的审计监督。
    1.重点监督项目前期阶段
    通过对项目前期准备阶段的监督,严把立项关、设计关、招投标关和合同签订关,从源头上规范建设行为,及时发现和纠正招投标、合同管理、承发包、现场管理、投资控制等建设环节中存在的问题
    2.重点加强审计综合分析
    督促建设单位加强内控管理,强化责任意识,有效遏止对建设工程实施中的一些瞎指挥、乱签证、随意变更等现象,促进建设单位健全制度,规范运作,科学管理
    3.重点查处经济案件线索
    揭示和查处搞劳民伤财的“形象工程”和脱离实际的“政绩工程”,杜绝威胁人民生命财产安全的“豆腐渣”工程,严肃查处滥用职权、贪污贿赂、失职渎职、商业贿赂等案件。
    (四)关注权力安全,重点实施领导干部经济责任审计
    2003年8月,前审计署审计长李金华在全国审计理论研讨会上表示,“审计工作今后发展战略的重点目标是加强对权力的制约和监督,实现审计对象由‘民’到‘官’的转变,促进民主与法制建设,维护国家经济安全,关注政府效率。”政府审计通过监督,督促政府落实政府责任,高效率、高质量地提供公众服务,从而保障权利安全。
    1.扩大经济责任实施评价范围
    一是依据财经法纪和经济政策执行情况的审计结果,通过计算审计调整幅度、财政、财务收支违法违规金额占审计金额比率和审计查出的违法乱纪事实,来评价财政财务收支的真实性、合法性,如:某单位审计调整幅度不超过5%(含5%),会计资料真实、完整,财政财务收支真实性评价则评价为“真实”等次;二是依据重大经济事项决策和实施情况的审计结果,检查重大经济、经营决策制度建立和执行情况,结合服务于地方经济和社会发展,来评价经济决策的科学性、民主性和效益性,如:某单位建立有重大经济决策议事规则,重点资金使用、重大投资项目建设和管理、国有资产使用和管理等重大经济决策,按决策程序进行,决策得到有效执行,对重大经济、经营决策规范性评价则评价为“规范”等次。三是依据部门的内部管理制度执行情况的审计结果,结合国有资产的保值增值情况、债务增减变化情况、经费收支平衡情况,来评价内部管理制度的健全性、有效性;四是依据财经法纪执行情况的审计结果,结合领导干部的个人自查情况、群众评议情况和账面审查情况,来评价部门党政领导干部遵纪守法的积极性、自觉性,以此评价领导干部的廉洁自律情况,而审计期间发现被审计单位存在违法、违纪、违规等问题,被审计单位及时整改,在出具审计报告和审计结果报告以前,按被审计单位整改后的情况进行评价。
    2.建立以任中审计为主、任中审计与离任审计相结合的新机制
进一步创新经济责任审计计划管理机制,积极推行领导干部任中经济责任审计,经济责任审计将逐步从事后监督向事前、事中监督转变,实现审计监督“关口前移”,建立以任中审计为主、任中审计与离任审计相结合的新机制,加大领导干部任中经济责任审计力度。对党政机关、事业单位、国有企业、学校以及县、乡(镇)党政正职领导的经济责任审计将采取“同步审计”的模式实施。
     3.加强审计成果运用力度
抓住体制机制中的薄弱环节以及领导关注的热点、集点和盲点问题,以审计项目为基础,审计报告为载体,促进审计成果转化。加强与纪检、组织部门所沟通,及时通报情况,促进干部监督管理有效运用审计成果;加强对普遍性、倾向性问题案例的分析,强化领导干部财经法纪知识的培训和教育。
    (五)关注民生安全,重点实施民生资金审计
    加快推进以改善民生为重点的建设,是当前各级党委和政府的重要任务,也是社会普遍关注的热点议题。政府审计如何贴近民众,关注民生安全,服务民生,加强对民生资金、民生工程和民生政策贯彻落实情况的审计监督,充分发挥政府审计保障国家经济社会健康运行的“免疫系统”的功能。
    1.推动加快社会保障的立法,细化社会保障的预算制度
    通过审计意见、审计建议,建议并督促财政部门按照完整性、法制化、独立性、专用性的原则,完善各项社会保障资金的预算,如明确财政对养老、失业等资金投入的预算,按实际需要细化支出预算等,为社保资金的预算及执行审计提供明确的依据。同时财政部门还要加强对各种不同来源的社会保障资金的统一管理,为确保资金安全和合理使用提供预算上的控制。
    2.规范社会保障资金审计方式,减少外部环境对审计工作的影响
    社会保障审计在审计方式应该实行“上审下”与“同级审”相结合,适当引入“交叉审”。“同级审”的特点是富有建设性,能够及时发现问题,及时给予纠正,发挥社保审计服务宏观调控的作用,但存在受地方政府干扰的可能性。“上审下”的特点是富有制约性,有利于维护政令统一,减少地方政府对审计工作的影响,但由于审计力量的限制,审计覆盖面受到制约。“交叉审”既可以减少地方政府的干扰,又能解决上级审计机关力量的限制,但也存在组织复杂、审计资源投入巨大的缺点。这几种审计监督方式灵活运用、相互补充,有利于调动各方面力量,减少外部环境的干扰,发挥审计整体效能。
    3.加大绩效审计力度,推进社保资金绩效审计常态化
    审计中要注意收集、研究、分析国家社会保险的相关法律、法规、政策、制度,研究分析基金管理运营中的薄弱环节,判断制度不健全可能产生的漏洞,从提高社会效益角度出发对会计报表、统计报表的指标数据指标进行分析与评价; 做好两个结合:一是事后审计与事前、事中审计相结合。前移审计关口,通过计算机联网系统,对社会保险基金实行事前、事中、事后的连续跟踪监控。二是社会保险基金绩效审计和其他审计相结合。深入基层进行延伸,采取座谈、调查表等方式,发现面上深层次的矛盾和问题。充分利用财政同级审和经济责任审计等项目成果,多角度观察审视社会保险基金的管理运营状况。
    (六)关注资源安全,重点实施资源环境审计
    要推进资源环境保护专项资金审计,促进经济建设与资源环境协调发展。围绕打造“生态宜居家园”工作部署,加大对城乡污染治理、国土、矿产、水资源开发利用管理等领域的审计力度,注重揭露浪费资源和破坏环境的行为,充分发挥审计在维护资源管理与环境安全中的积极作用。
    1.开展联合审计,提高审计效率
    审计机关要联合国家环境保护部门、中介机构(如节能监测中心)、科研所等单位开展联合审计,如国家环境保护部门在资源环境政策和技术上的权威性有利于审计人员与被审计单位在资料获得和问题取证等方面的沟通,中介机构在专业领域方面的技术优势和对企业运作的熟悉度有利于审计人员更有效的掌握被审单位的具体情况,科研所在理论和创新等方面的优势有利于审计人员做出更加合理的判断。利用专业部门在技术、人员、组织等方面的优势,通过平行或联合审计的方式开展审计和审计调查,并建立协商机制,加强审计情况的协调、沟通与交流,共同研究和探讨解决问题的措施与办法,可以提高审计效率,保证审计的效果和权威性。
    2.借助专家力量,保证审计质量
    资源环境涉及多种类知识,对现有审计人员有着难以解决的专业问题,为了保证审计结论的客观性和权威性,减少审计风险,我们需要借助外部力量,聘请专家参与审核。审计部门应建立有着各种类型专家的储备库,如环保类的专家,深知某种节能技术的专家,掌握监测检查技术的专家等在资源环保领域具有丰富理论功底和实践经验的外部专家,建立专家档案库,通过直接参加审计项目或召开专题研讨会等方式,指导、帮助资源环境审计工作,弥补审计人员相关专业技能上的不足,保证审计工作的质量和水平。同时,还要注意划清责任关系,明确专家负责的范围及应承担的相关责任。通过合理利用专家,有效降低审计风险。
    六、政府审计在国家经济安全中进一步发挥建设性作用的建议
    政府审计要在国家经济安全中进一步发挥建设性作用,必须突出抓好“四项建设”,不断提升审计工作水平。
    (一)强化转换成果,加强审计实效
    政府审计不仅是查处违法违规问题,而且要更加注重宏观决策和内部控制制度建立和执行情况的审计,从制度层面提出对策或建议,这就要求一方面对审计情况要进行深挖掘、深加工,深入分析,力求反映问题具有普遍性、前瞻性,对策建议不仅要具有宏观性、权威性,更要在如何促进资金管理水平和使用效益的提高上具有一定的针对性和可操作性,便于相关单位整改存在的问题。另一方面要不断提升审计结果报告和审计工作报告质量,扩大审计影响力。审计信息应当紧紧围绕党和政府的中心工作及社会关注的焦点与热点问题,紧密联系当前的实际,加强审计信息综合分析力度,对审计中发现的问题进行综合性加工、提炼,上升到宏观和全局的高度进行分析,推动审计成果上层次、上台阶。
    (二)突出抓好审计人才建设
    坚持以审计能力建设为核心,进一步加大培训力度,改进培训方式,提高培训效果。要建立完善分层分类培训体系,积极运用网络、案例教学和模拟实验等方式,切实提高培训效率和效果;要继续选派年轻干部和业务骨干参加全区工程审计方向会计硕士进修班、审计专业函授本科班、计算机审计业务骨干精修班,培养更多的审计专业领军人才、审计专业骨干人才;要坚持多岗位锻炼干部,培育更多的“四手”人才;要进一步深化干部人事制度改革,加大竞争性选拔干部工作力度,让更多的优秀人才脱颖而出。
    (三)突出抓好审计信息化建设
    审计信息化是审计工作现代化的重要内容和技术支撑,必须进一步加大审计信息化建设力度。一要继续强力推进计算机审计,制定应用计算机审计的具体准则、指南、操作规程或技术标准,要重点抓好AO的运用,关键要在扩大应用范围、提高应用层次和深度上下功夫。二要加快金审工程建设,将审计机关的计算机网络与被审计单位的计算机网络联网,应统一规划,建设网络远程审计硬件和软件系统,避免审计系统内的重复建设和资源浪费。三要进一步建立完善审计资料库,不断扩充数据和内容,在此基础上,尽快构建上下级审计机关审计资料信息传递和交互渠道或平台,形成审计成果共享机制。
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