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以审计创新推动国家治理现代化

更新时间:2015/11/25 9:34:49 信息来源:海南省审计厅 浏览:33404 关闭窗口 打印此页

    国家治理是我国全面深化改革面临的核心课题,而国家审计则是国家治理体系中具有"免疫系统"功能的重要组成部分。本文通过剖析国家治理现代化的内涵及特点,指出国家审计服务国家治理存在的难点,创新提出完善国家审计促进国家治理现代化的衔接机制,并在此基础上提出了审计推动国家治理现代化的路径选择。

   “国家治理”是上个世纪末兴起的国家管理概念。改革开放以来,我国一直坚定不移地走中国特色的社会主义道路,在坚持人民民主专政前提下不断适应时代和社会发展要求,进行政治、经济体制改革,中国特色社会主义现代化进入到了一个新的历史发展阶段,产生了生态环境、收入分配、社会稳定、政府执行力等问题,说明中国现存的体制机制以及国家治理方式需要进一步完善。十八届三中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”,实质上是带有中国特色的政治体制改革,标志着我国的国家治理推向一个全新的阶段。

    一、国家治理现代化的内涵

    国家治理现代化是国家治理体系制度化、科学化、规范化、程序化的总称,具体包括国家治理体系的现代化和国家治理能力的现代化。现代国家治理体系是一个包括政治、经济、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域的全面、系统的制度体系;现代化的国家治理能力是运用国家制度管理社会各方面事务的能力,其关键在于提高国家治理者的素质。它们是同一过程中相互作用的两个方面,国家治理体系的现代化有助于提高国家治理的能力;与此相应,只有实现国家治理能力的现代化,才能充分发挥国家治理体系的效能。

    国家治理现代化是一个从传统治理体系发展到现代治理体系的历史过程,现代化是国家治理的时代烙印,具有以下几方面的明显特征:

    1.治理主体多元化。民主是现代国家治理体系的本质特征,[1]我国的国家治理现代化强调了治理主体的多元化,把政府、市场、社会组织甚至公民个人纳入治理主体;它强调各治理主体间通过对话、协商与合作的治理模式,提倡各参与主体在协调与合作前提下的高效管理,主张各监督主体通过合理的渠道参与到国家治理的全过程中,以此体现现代国家治理的民主性、协调性,从而推动实现国家治理体系的现代化。

    2.治理方式法治化。国家治理现代化,是权威统治向法治社会转型对国家治理提出的新要求。十八大报告强调,法治是治国理政的基本方式。建设法治政府,是国家治理现代化的重要标志,[2]它通过完善国家治理的相关法律法规,改革各个公共领域中阻碍社会发展的管理体制,以形成良好的法治社会环境,提升国家治理的规范性、法治性。

    3.治理范围全局化。国家治理是一个系统工程,强调各领域的统筹发展。国家治理是一个全面的制度系统,现代国家治理的范围扩展到政治、经济、文化、社会、生态等多个公共领域,它要求整个治理体系作为一个系统协调运转,强调各公共领域管理在目标取向和治理行为上应保持一致,统筹发展,以确保国家治理体系成为一个有机整体。

    4.治理过程效能化。政府是国家治理现代化中最重要的治理主体。国家治理现代化注重提高各项制度的运行效率,降低国家治理成本;通过改善国家和社会管理的效率、效益和效能,促进社会资源的公平分配,保证国家经济社会健康运行和科学发展。

国家治理的现代化特征要求作为国家治理体系内在监督制度的国家审计机关,必须从国家治理的多元化、法治化、全局化和效能化出发,以审计创新促进多元治理主体,推动建设责任政府、法治政府和服务政府,促进国家治理系统的高效协调运转,促进国家治理现代化。

    二、国家审计推动完善国家治理所面临的局限性分析

    (一)国家审计履职不充分导致审计质量不高

    近年来,国家审计力度和效能不断提升,国家审计对国家治理的贡献不断加大,国家审计越来越为社会公众所关注和认同。但是,国家审计在运行过程中履职不充分和审计质量不高的问题十分突出。一是审计审计中重账务审计、轻审计调查,审计技术方法落后;二是由于技术水平及人员素质不高,审计对存在问题看不出、拿不准、识不破,发现不了问题;三是审计对共性问题、腐败问题、政府机关行政作为等社会关注的热点问题揭露不够;四是审计对问题产生的原因原因分析不透彻,不能揭露体制性、苗头性、趋向性的问题,导致审计质量不高,可用成果不多,无法充分发挥“免疫系统”功能。

    (二)宏观政策审计不足导致审计未能发挥决策参考作用

    国家治理现代化视域下的国家审计对象应该从微观对象逐步向宏观对象转变,从财务问题向体制、机制、制度问题转变,才能够有助于国家审计参与国家治理目标的实现。但传统审计存在着强大的惯性,目前我国国家审计尤其是地方审计对政策性、宏观性问题关注较少,微观审计对象较多;对宏观的体制障碍、制度缺陷方面问题反映不足,对具体问题反映较多,因此未能更多地从制度完善、风险防范等角度提出解决问题的建议,从而不能为政府宏观决策提供更有效的参考依据,不利于推动国家治理现代化。

    (三)国家审计对权力制约效果不明显

    腐败问题是我国国家治理中亟待解决的突出矛盾。国家审计作为国家治理的重要工具,应及时、有效地发现和惩治腐败。但在审计实践中,审计的上述职责并没有得到有效落实,审计机关在反腐倡廉机制中的作用未能充分发挥,严重制约了国家审计对国家治理现代化的应有作用。

    (四)审计信息披露存在障碍

    国家治理信息公开是多元治理主体参与国家治理的重要前提,也是促进依法行政,实现透明政府的基本途径。国家审计作为国家治理体系中的一种监督安排,对国家治理信息依法公开负有法定义务。但目前我国审计结果披露仍存在若干体制性障碍,审计信息公开的法律建设存在若干盲点,导致审计公开内容、形式不规范,信息公开渠道单一,审计结果难以对外披露,从而降低了审计的权威性,也削弱了审计防治腐败的力度,使审计公告制度的效果难于满足公众期望,也极大限制了多元治理主体对国家治理的参与度。

    (五)审计问责机制仍存在缺陷

    行政问责是建立责任、绩效、法治、廉洁政府的重要工具,是国家治理的重要制度,也是国家审计制约权力的重要手段。[3]近年来,国家审计经常性地陷入“审计风暴”与审计发现问题“屡审屡犯”同台亮相的怪圈,其关键问题在于审计问责机制的缺失。我国审计问责机制缺失主要表现为问责主体单一、问责范围不明确、问责程序不规范、问责机制不健全,从而影响了审计问责的效果,也制约了审计问责的力度。

    三、完善国家审计促进国家治理现代化的衔接机制

    在现代国家治理体系中,国家审计是国家治理体系的重要组成部分。[4]但是,国家审计制度与国家治理体系的有机衔接是充分发挥国家审计促进国家治理现代化的关键环节。

    (一)发挥审计预警功能,为国家治理指明潜在的治理方向

    防范社会管理、经济运行中的潜在风险和危机,是国家审计“免疫系统”的重要功能。国家审计应根据审计获得的信息,通过总结、分析、归纳、提炼获得社会经济运行中存在的普遍性、倾向性、苗头性的问题,尤其是经济社会运行中所蕴含的重大风险问题,通过适当的渠道,引起国家决策层对存在问题的关注,进而引导相关领域中的法律、体制、机制和制度建设,化解经济社会运行矛盾,提升审计对国家治理的导向作用。

    (二)建立审计成果运用联动机制,为国家治理提供具体的解决方案

    建立审计成果运用联动机制,加强国家审计与相关部门之间协调配合,为具体的国家治理问题提供解决方案。在参与国家治理过程中,国家审计应该通过自身对象信息全面,原因分析透彻等优势,积极主动地参与到政府经济战略、宏观政策的制定以及民主法治改革与建设的过程中,更有效地发挥审计为国家治理出谋划策的作用。国家审计也应针对审计发现的普遍性或共性问题,针对具体的经济社会管理问题,或者某一领域中存在的具体问题,提供审计的解决方案,为国家治理提出良好的政策措施思路,促进国家治理目标的现实。

    (三)全面开展宏观政策审计,促进国家治理政策的贯彻落实

    政府在国家治理主体中处于主导地位,科学的宏观调控是政府进行国家治理的重要手段。李克强总理指出,要把审计监督作为一个重要的宏观调控工具。国家审计应适应这一要求,加大对宏观调控政策措施落实情况的跟踪审计力度,及时跟进政策措施的贯彻落实情况,以绩效为导向,查处各阶段、各环节在政策措施落实中存在的主要问题,及时发现和纠正有令不行、有禁不止行为,揭示和反映政策措施不适应、不衔接、不配套等问题,既要推动政策措施落地,更要推动政策不断完善,促进宏观政策措施有效发挥作用。

    四、以审计创新促进国家治理现代化的路径选择

    (一)通过审计信息公开引入多元化监督主体

    公开透明是民主政治的特征,审计信息公开制度是实现透明政府并促进国家治理主体多元化的重要制度保障。针对国家审计结果公告的相关规定不健全、运行效果不理想的现状,完善审计信息公开制度,规范公告内容和程序,扩大信息披露层面,拓宽信息披露渠道,有利于引入多元化监督主体,维护社会公众对审计结果尤其是政府运行信息知情权,很好地把审计监督与群众监督、舆论监督、社会监督结合起来,必将极大促进政府依法行政的效力,增强政府的公信力,防范国家权力的滥用,为政府以外的主体参与国家治理提供可靠基础和条件。

    (二)加强绩效审计推动审计的转型升级

    在国家治理背景下,国家审计加大对治理结果的绩效评价是一种趋势和必然选择。国家审计应建立健全绩效审计制度,明确绩效审计的法律地位,加强绩效审计与财政审计、经济责任审计、政府投资项目审计等专业审计的结合,建立健全科学合理的绩效评估体系、绩效评估结果运用机制,关注政府政策措施执行效果和公共资金管理使用效益,站在宏观和全局的角度,从体制、机制和制度上提出解决问题的建议,通过绩效审计推动建立政府绩效管理,促进政府提高绩效管理水平,从而强化国家治理功能,实现国家治理目标。

    (三)以审计信息技术创新挖掘审计深度

    随着社会各领域信息化的高速发展,大数据、云计算等成为信息化建设和发展的趋势。电子数据高度集中、数量庞大、结构复杂、类型多样,传统审计技术方法无法满足国家治理对审计的需求。创新审计技术方法,加强信息技术在审计中的应用,成为审计技术发展的新方向。适应当前环境,大力探索和研究大数据审计、地理信息系统技术等前沿技术的研究应用,充分利用网络技术整合财政、税务、工商等部门信息,以科学技术强化审计手段,有效提升审计质量和效率,适应国家治理现代化对审计的要求,推动国家治理现代化。

    (四)以经济责任审计强化对权力运行的监督制约

    党的十八大明确提出要健全质询、问责、经济责任审计等制度,十八届三中全会作出强化权力运行制约和监督体系的重要部署。经济责任审计作为制约和监督权力运行的重要方式,是国家审计推进党风廉政建设和反腐败工作的重要手段。国家审计应该从全面推进依法治国的高度,紧紧围绕党委政府关于反腐、改革、发展、法治的工作中心和干部管理监督需要,通过深入开展经济责任审计,健全经济责任审计制度,推动权力在阳光下运行;通过审计民生改善、社会保障、环境保护、债务状况等重点内容,促进领导干部树立正确的权力观和政绩观,促进领导干部公正用权、依法用权、廉洁用权,促进国家治理规范化。

    (五)完善审计问责机制推动国家治理法治化

    国家治理要实现其制度化、规范化,就必须加快治理的法治化进程。审计问责作为审计机关对审计发现的违纪违规行为进行追究的一种法治手段,建立和完善审计问责机制也成为推动责任政府、法治政府的突破口。完善审计问责机制,一要完善审计问责制度的法律规定,并建立相关的配套制度,为审计问责机制提供法律依据和保障。二要拓展审计问责的内容,要把财经违规、决策失当、损失浪费、风险隐患、破坏环境等效益性问题共同作为对责任人问责的内容。三要建立健全审计结果运用联动机制,审计机关应与干部管理、纪检监察部门建立常态化的联动机制,将审计结果纳入重大经济决策、重要人事任免、重大案件处理的程序和处置机制中,在干部管理监督、国有资产监督管理等方面推进审计结果的运用,形成监督合力,促进国家治理的法治化、制度化。

 

[1]俞可平: 沿着民主法治的轨道推进国家治理现代化,求是,2014(08).

[2]黄卫平,谷志军: 法治国家是国家治理现代化的重要标志,深圳特区报,2014-11-18.

[3]雷俊生,马志娟. 国家治理视角下的审计问责[J]. 会计之友. 2012(14).

[4]刘家义.论国家治理与国家审计[J].中国社会科学. 2012(06).

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